【國際資訊】歐洲智庫：歐盟應如何重塑其出口管制？
作者： 來源： 日期：2023/7/13 12:56:43 人氣：1640
隨著世界步入科技地緣政治時代，歐盟的科技政策也由“開放世界”轉向“開放性戰略自主”，并在科技市場準入、技術流出等方面形成包括反壟斷、外資審查、出口管制等一系列市場保護工具。其中，出口管制成為歐盟進行技術管控的重要工具。當前，在美國的壓力下和希望實現歐洲戰略自主的目標下，歐盟正在尋求兩者間的平衡。2023年5月17日，歐洲對外關系理事會發布報告《控制的力量：歐盟如何塑造戰略出口管制的新時代》認為，當前已進入戰略出口管制的新時代，但歐盟的出口管制政策難以應對當前日益激烈的科技戰略競爭，歐盟須致力于在安全、貿易和技術政策上對中國和美國更加統一，而不是讓單個成員國（比如荷蘭）去承受外部壓力。報告認為，歐洲應制定新的戰略技術原則，升級出口管制政策，并制定更明確的對華政策和安全政策，包括“去風險”策略。經濟安全下的世界秩序面臨壓力。世貿組織最近的困境暴露了經濟秩序與安全秩序之間緊密交織的關系，這迫使歐盟迅速采取行動，加強自身在戰略出口管制這一關鍵領域的政策基礎。中美科技競爭升級，美國正在限制對華關鍵技術貿易。2022年通過的美國國家安全戰略明確提出，在技術上，美國要領先中國，這是美國的國家安全核心支柱。國家安全顧問杰克·沙利文在2022年9月的一次重要演講中闡述了如何重塑美國的國內政策——通過促進美國的工業和技術——以及外交政策——限制美國關鍵技術流向中國，限制美國對國外關鍵技術的依賴，加強與盟友的合作等。為了實現這一戰略，美國正在擴充其政策工具箱。歐盟面臨的技術風險上升。歐盟近年來大幅升級了其經濟安全工具箱，以應對一系列不同的風險，例如通過《反脅迫工具法案》（ACI）來打擊經濟強制，引入外國直接投資篩查機制來保護戰略資產和基礎設施，制定產業政策工具來確保歐盟仍是一個創新主體等。歐盟經濟議價能力不斷削弱。隨著國家安全重新成為其他大國經濟戰略的一個強大變量，歐盟在全球的經濟影響力正在萎縮。例如美國《通脹削減法案》并未事先與歐盟“通氣”，而僅在事后與歐洲進行協調，以緩解對歐洲造成的壓力。同時，面對中國崛起和快速發展的新技術，歐盟尚未決定歐洲出口管制政策如何有助于推進其安全政策目標。報告認為，歐盟需要制定經濟安全總體戰略，但這將會使歐盟陷入兩難境地。為解決這個問題，歐盟需要在和平時期制定一項戰略技術政策，不僅要限制自身的脆弱性，還要識別和保護威懾所需的不對稱優勢，甚至要考慮一旦發生經濟戰，歐洲應采取的措施等。報告認為，在特朗普政府執政期間，美國只對個別中國科技巨頭實施了技術封鎖，但拜登政府則將出口管制作為一種戰略工具，并借助該工具最大程度保持美國在關鍵技術上的“領先優勢”。2022年10月，美國以國家安全為由，單方面實施了對華先進半導體技術貿易的限制措施，主要涉及對存儲芯片的限制，而此類芯片與人工智能和現代武器系統之間沒有明顯聯系。報告認為，美國的舉措雖然考慮了經濟安全方面的因素，但更是為了維持或改變市場格局，以更利于美國的發展。最重要的是，美國這一舉措標志著冷戰后美國出口管制政策的戰略轉向，即不再只針對此前的軍用和軍民兩用物品，而是將出口管制范圍擴大到對美國軍事和經濟實力至關重要的科技行業。同時，美國正試圖通過協調各國的出口管制采取聯合行動。2023年1月，美國與荷蘭和日本達成了協議。盡管雙方沒有舉行新聞發布會，也沒有發表聯合聲明，但協議的核心涉及了美中日益激烈的戰略競爭核心——半導體，即限制向中國出口最先進的芯片及其制造設備。報告認為，在荷蘭采取國家措施之后，德國也在考慮是否限制半導體生產用化學品。報告認為，盡管歐盟在2021年5月10日通過了兩用物項出口管制新規，但與美國相比，歐盟的新規受限較多，措施也不連貫。至關重要的是，歐盟的新規中缺乏涉及經濟安全的政策安排，無法為出口管制工具的（擴大）使用提供依據。同時，歐盟技術限制區分了“純”商業技術和軍民兩用技術，沒有根據新的形勢對“戰略技術”作出定義，因此無法將技術地位的競爭上升到國家安全和經濟安全層面，這就意味著歐盟不能像美國那樣將出口管制作為戰略技術競爭的管控手段。此外，在多邊機制框架下，如瓦森納協定（以下簡稱瓦協），部分技術雖列入瓦協出口管制范圍，但根據規則，瓦協不能針對特定國家產品的特定技術實施出口管制，需要大幅改革多邊出口管制政策。因此短期內多邊機制能起到的作用十分有限。報告認為，歐盟的出口管制政策面臨的挑戰包括：（1）商業技術正日益應用于軍事領域，狹隘的軍民兩用管制已不足以維護歐洲安全；（2）隨著技術貿易日益武器化以及經濟安全成為國家安全問題，歐盟在出口管制政策中對國家安全的狹隘理解變得越來越過時；（3）瓦協等多邊機制已失靈。報告認為，歐盟缺乏與當前地緣政治環境相適應的政策，而且許多成員國以及歐盟本身并沒有專門的論壇來討論出口管制政策層面的戰略和外交政策。隨著商業和安全政策日益重疊，歐盟的制度框架將受到嚴重挑戰：包括出口管制政策在內的外交和安全政策，在很大程度上取決于歐盟各個成員國，而商業政策則取決于歐盟。例如，在美國壓力下，荷蘭于2023年3月宣布將出口限制范圍擴大到深紫外線（DUV）光刻機，這一“單干”做法使歐盟單一市場和共同貿易政策的完整性面臨挑戰。報告認為，在美國施壓歐盟成員國效仿其做法，對中國實施關鍵技術管制的背景下，歐盟如果不制定共同戰略技術政策，就很可能被卷入美中貿易戰中，而歐盟自身的利益并不能充分體現在新制定的規則中。對于如何重新平衡歐盟的技術、貿易和安全政策，報告提出五項建議：制定歐盟戰略性技術原則。確定使用戰略技術措施所涉及的目標、手段和風險。這將促進成員國之間的協調，允許對風險和（意外）后果進行聯合評估，并幫助決策者為戰略措施進行成本效益分析。強化出口管制框架。報告給出三個選項——維持現狀、起草新的歐盟法規、強化當前框架。報告認為最佳選擇是強化當前框架，參照5G安全工具箱制定類似的聯合風險框架，同時需要考慮出口的商業技術與軍事現代化的相關性及風險，如荷蘭政府出于公共安全考慮，首次援引821法規第9條，對光刻機實施單邊管制已經觸及到這一點。采用戰略技術管制工具。報告建議賦予歐盟更大的權限，在常規武器、大規模殺傷性武器和兩用物項之外制定新的出口管制范疇，使歐盟能夠應對基本的經濟安全挑戰，并針對其與特定國家的貿易實施更為靈活的出口管制措施。建立瓦森納臨時安排（WIA）。報告認為，基于目前的現狀，很難對瓦協實施改革。歐盟應致力于建立互補性的多邊機制，從其他多邊組織機制中汲取經驗，例如效仿世貿組織臨時上訴機制，建立瓦森納臨時安排，聯合相關成員，討論并制定共同的管制清單，將新技術納入，對現有的瓦協清單形成補充。建立經濟安全聯盟。報告建議，歐盟應支持建立G7經濟安全協調機制，同時應與新興技術生態系統的主要參與者印度、巴西與印尼建立聯系。在技術地緣政治中，歐盟“開放性戰略自主”的主要參照系是美國和中國，但歐盟對中、美的競爭意義并不相同。歐盟認為，其對美科技自主只是跨大西洋關系長期不對稱結構在科技領域的反映，并未超出內部矛盾的范疇；而對華科技關系則是國際科技格局發展的新問題，是需要應對的新挑戰。本報告部分立場雖有別于美國，但總體而言是在追隨美國的做法。2023年6月20日，歐盟發布首份《經濟安全戰略》，根據該戰略，歐盟將制定一項關鍵技術清單，并在年底前對可能威脅歐盟安全的入境投資進行管制，防止關鍵資本和技術外流。從當前形勢看，盡管中歐科技仍有一定合作空間，但未來我國產業技術、科技合作將面臨更為嚴峻的外部壓力！歐盟有與美國不同的治理目標，雖然強調戰略自主，但在與中國的科技競爭問題上，美歐的步調已趨于一致，對此我們應有清醒的認識！
